Stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie dotyczącej wprowadzenia przez Spółkę Aero2 mechanizmu captcha do usługi Bezpłatnego Dostępu do Internetu (BDI). Spółka Aero2 udostępnia usługę Bezpłatnego Dostępu do Internetu (dalej jako: „BDI”) na podstawie decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezesa UKE) z dnia 10 listopada 2009 r., zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia 4 września 2012 r., a dotyczącej rezerwacji na rzecz Aero2 Sp. z o.o.
częstotliwości z zakresu 2570-2620 MHz (dalej jako: „Decyzja Rezerwacyjna”). BDI jest niekomercyjną forma dostępu, z tytułu której Spółka Aero2 nie pobiera opłat abonamentowych. Graniczną datą wygaśnięcia usługi BDI jest 21 grudnia 2016 r. i po upływie tego terminu, Spółka Aero2 nie będzie miała obowiązku świadczenia BDI.
W związku z wpływającymi do Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) skargami użytkowników BDI, dotyczącymi tak wprowadzenia przez Spółkę Aero2 samego mechanizmu, jak i formy prezentacji kodu captcha, w dniu 3 kwietnia 2014 r. Prezes UKE wystąpił w przedmiotowej sprawie do Spółki Aero2.
Z przedstawionych przez Spółkę Aero2 wyjaśnień wynika, iż po konsultacjach z organizacjami zrzeszającymi osoby niepełnosprawne, Spółka wprowadziła możliwość wyłączenia mechanizmu captcha dla użytkowników z dysfunkcją wzroku (niewidomi, słabo widzący oraz głucho-niewidomi).
W Decyzji Rezerwacyjnej Prezes UKE zobowiązał Spółkę Aero2 do:
1) przeznaczenia, co najmniej 20% pojemności sieci na świadczenie BDI i świadczenia usług odpłatnych, wyłącznie wówczas, gdy równocześnie na tym samym obszarze i w tym samym czasie zostanie zapewniony BDI;
2) zapewnienia dostępu przez sieć o charakterze otwartym i udostępnienia go nieoznaczonemu gronu odbiorców, analogicznie do działających punktów dostępowych WiFi (tzw. hot spoty);
3) wprowadzenia i zapewnienia mechanizmu zarządzania ruchem w sieci, który zapewni:
- czas jednorazowego dostępu do BDI na poziomie nie dłuższym niż 60 minut;
- prędkość dostępu na poziomie nie mniejszym niż 128 kb/s i nie większym niż 256 kb/s w ciągu pierwszych 12 miesięcy oraz nie mniejszym niż 256 kb/s i nie większym niż 512 kb/s w okresie kolejnych 36 miesięcy;
4) zapewnienia, że ograniczenia treści i protokołów dostępnych dla użytkowników korzystających z BDI, nie będą dalej idące niż takie same ograniczenia stosowane dla użytkowników usług płatnych;
5) zagwarantowania, takiej organizacji i konfiguracji sieci oraz jej funkcjonalności, która zapewni interoperacyjność z dostępnymi na rynku urządzeniami końcowymi.
W odniesieniu do zastrzeżeń zgłaszanych przez użytkowników BDI, jakoby wprowadzenie mechanizmu captcha przez Spółkę Aero2 stanowiło naruszenie warunków Decyzji Rezerwacyjnej, Prezes UKE, Urząd przedstawia, co następuje.
W zakresie:
1) dotyczącym obowiązku zapewnienia przez Spółkę Aero2 dostępu przez sieć o charakterze otwartym i udostępniania go nieoznaczonemu gronu odbiorców, analogicznie do działających punktów dostępowych WiFi (tzw. hotspoty) wyjaśnić należy, iż kwestia sieci o charakterze otwartym oraz udostępniania BDI nieoznaczonemu gronu odbiorców była poruszana już na etapie wyjaśnień treści dokumentacji przetargowej na rezerwację częstotliwości z zakresu 2570 – 2620 MHz na obszarze całego kraju. Prezes UKE zajął w nich stanowisko, że przez „sieć o charakterze otwartym” należy rozumieć sieć telekomunikacją, do której dostęp mają wszyscy użytkownicy końcowi, którzy znajdują się na obszarze objętym BDI, bez konieczności zakupu usługi u podmiotu wyłonionego w przetargu.
Prezes UKE wskazał, że pojęcie dostępu „do nieoznaczonego grona odbiorców” oznacza, iż użytkownicy końcowi, w szczególności ich liczba i oznaczenie geograficzne, nie muszą być znane podmiotowi wyłonionemu w przetargu, zaś niezapewnienie BDI kolejnym użytkownikom może wynikać tylko z ograniczeń w pojemności sieci w danym miejscu lub czasie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż samo wprowadzenie mechanizmu captcha nie wprowadza ograniczenia odnośnie dostępności do sieci telekomunikacyjnej Aero2, nie ogranicza grona użytkowników końcowych ze względu na inne parametry niż pojemność sieci w danym miejscu lub czasie.
2) dotyczącym obowiązku zapewnienia przez Spółkę Aero2, że ograniczenia treści i protokołów dostępnych dla użytkowników korzystających z BDI, nie będą dalej idące niż takie same ograniczenia stosowane dla użytkowników usług płatnych należy wyjaśnić, iż wprowadzenie mechanizmu captcha z punktu widzenia zarządzania zasobami częstotliwości oraz korzystania z usługi BDI, oznacza wyłącznie przerywanie sesji nieodpłatnego dostępu do Internetu i konieczność nawiązania kolejnej poprzez wpisanie kodu. Po jego wpisaniu i nawiązaniu kolejnego 60 minutowego połączenia, użytkownik BDI nie jest w żaden sposób ograniczany w dostępie do treści i protokołów. Ponadto zobowiązanie zakazujące jakiegokolwiek ograniczenia treści i protokołów dostępnych dla użytkownika korzystającego z dostępu BDI, dotyczy rezerwacji częstotliwości wskazanych w Decyzji Rezerwacyjnej, to znaczy częstotliwości z zakresu 2570 – 2620 MHz. Spółka Aero2 świadczy własną usługę detaliczną wyłącznie w sieci HSPA+ (UMTS 900 MHz), czyli z użyciem częstotliwości, co do których nie ma zastosowania przedmiotowy zakaz.
3) dotyczącym obowiązku zagwarantowania przez Spółkę Aero2 takiej organizacji i konfiguracji sieci oraz jej funkcjonalności, która zapewniłaby interoperacyjność z dostępnymi na rynku urządzeniami końcowymi należy wyjaśnić, iż wprowadzenie mechanizmu captcha nie ma wpływu na organizację i konfigurację sieci telekomunikacyjnej Aero2 (sieci radiowej), zgodnie z ustawową definicją sieci telekomunikacyjnej, rozumianej jako systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne fragmenty sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów.
Ponadto wyjaśniając kwestię podnoszoną przez użytkowników BDI, dotyczącą naruszania przez Spółkę Aero2/mechanizm captcha ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 224 t.j.) czy też wymuszania na użytkownikach BDI znajomości języków obcych należy wskazać, iż mechanizm captcha wykorzystuje ciągi znaków, które w mniej lub bardziej przypadkowy sposób mogą tworzyć słowa, nie mniej jednak dla rozwiązania zadania (wpisania kodu captcha) bez znaczenia pozostaje znaczenie słowa lub język, w jakim zostało ono zapisane. Często wykorzystywane przez mechanizm ciągi znaków, jedynie przypominają słowa (np. błędne) czy nawet całkowicie przypadkowe ciągi znaków. Tym samym mechanizm captcha nie jest zadaniem językowym, a znaczenie słów czy język w jakim są napisane, nie ma znaczenia dla zasady działania i rozwiązywania zadań.
Prezes UKE nakładając na Aero2 obowiązki określone Decyzją Rezerwacyjną w zakresie dostarczania BDI, realizował postulat dostarczania tzw. „Internetu socjalnego”, czyli umożliwienia bezpłatnego dostępu do sieci Internet, z ograniczonymi parametrami przepływności, osobom wykluczonym cyfrowo, nie mającym innej formy dostępu do Internetu, które BDI używać będą do np. sprawdzenia poczty elektronicznej, przeglądania stron www bądź kontaktu z urzędami administracji publicznej poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą.
Wzrost popularności usługi BDI spowodował, że zmalała efektywność w rzeczywistym zapewnieniu przez Spółkę Aero2 usługi zgodnie z Decyzją Rezerwacyjną. W praktyce korzystania przez użytkowników z usługi BDI, przerywana po 60 minutach sesja była automatycznie łączona ponownie przez oprogramowanie sterujące urządzeniem, praktycznie bez konieczności ingerowania przez użytkownika korzystającego w ten proces. W rezultacie ponad połowa użytkowników BDI korzystała z automatycznego wznawiania sesji, wydłużając znacząco czas sesji efektywnej, co miało negatywny wpływ na dostępność BDI dla wszystkich zainteresowanych usługą.
Mechanizm captcha został wprowadzony przez Spółkę m.in. po to, aby poprawić stopień przestrzegania zobowiązania zawartego w Decyzji Rezerwacyjnej, w taki sposób, aby jednorazowa sesja nie trwała dłużej niż 60 min, a także zmniejszenia ryzyka zaburzenia konkurencji, w szczególności względem istniejących na rynku ofert komercyjnych.
Ponadto zastosowanie mechanizmu captcha ma na celu ograniczenie niestandardowych działań podejmowanych przez część użytkowników, którzy wykorzystują usługę BDI niezgodnie z Regulaminem oraz warunkami Decyzji Rezerwacyjnej m.in. do automatycznego podtrzymywania rozłączonej sesji, wykorzystywania kart SIM w systemach machine to machine, generowania wysokich wolumenów danych ściąganych za pośrednictwem BDI czy oferowania (odsprzedaży) usług płatnych za pośrednictwem BDI.
Zgodnie z przyjętymi założeniami Prezesa UKE, dostęp do sieci Internet (usługa BDI) kierowana jest do osób wykluczonych cyfrowo, które dostęp wykorzystują do najprostszych działań jak np. przeglądania stron internetowych, przesyłania korespondencji e-mail za pośrednictwem bezpłatnych kont pocztowych, do przesyłania spraw za pośrednictwem portalu e-puap (wnoszenia skarg i wniosków w sprawach, które ich dotyczą), dzięki czemu zmniejsza się ich stopień wykluczenia cyfrowego. Najczęściej do tego typu działań wykorzystywane są urządzenia wykorzystujące typowe przeglądarki internetowe jak: FireFox czy Internet Explorer. Wg publikowanych przez Gemius S.A. rankingów przeglądarek, wskazane przeglądarki (FireFox, Internet Explorer) to najczęściej używane przeglądarki przez internautów w Polsce. Przeglądarki te umożliwiają wyświetlanie i kolejno rozwiązywanie kodu captcha. Osoby wykluczone cyfrowo, które poprzez BDI otrzymują po raz pierwszy dostęp do usługi Internetu, wykorzystują przede wszystkim, ale nie tylko, powszechnie dostępne na rynku urządzenia np. laptopy, które w prosty sposób umożliwiają tak połączenie się z siecią (poprzez modem) jak i korzystanie z usługi BDI za pośrednictwem typowej przeglądarki. Jeżeli dany użytkownik BDI decyduje się na korzystanie z usługi na innych urządzeniach takich jak: smartfony czy tablety, na których z racji np. małego ekranu, problemowe staje się rozwiązanie kodu, bądź też korzysta z dostępu do Internetu za pośrednictwem specjalnych przeglądarek, które dla urządzeń mobilnych typu smartfon zapewniają kompresję danych np. Opera Mini, pośrednio utrudniając wyświetlenie kodu, użytkownik ten korzysta z usługi BDI akceptując zasady jej świadczenia przez Aero2, w tym przyjmuje na siebie obowiązek rozwiązania kodu captcha, w celu uzyskania dostęp do sieci Internet.
Informacja o możliwym zastosowaniu przez Aero2 mechanizmie zarządzania ruchem w sieci, została zamieszczona w pkt 7.5 Regulaminu Bezpłatnego Dostępu do Internetu.
Mając powyższe na uwadze, a także podnoszone przez użytkowników BDI zastrzeżenia należy jednoznacznie wskazać, iż wykorzystywanie BDI przez użytkowników dla nawigacji samochodowej, monitoringu firmy, systemów komunikacji machine to machine, czy też ściągania dużego wolumenu danych, jest sprzeczne z celem regulacyjnym dotyczącym zobowiązania Aero2 do dostarczania usługi BDI.
Wprowadzenie zaś przez Spółkę Aero2 mechanizmu captcha nie narusza warunków Decyzji Rezerwacyjnej.